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자치분권 바탕되는 상시적 참여민주주의[김필두 특별기고] 자치분권 실질화를 위한 지역정당의 필요성 ②

[김필두 특별기고 ①]에서 이어집니다

자치분권의 목적은 지방차원의 자치(지방자치)를 활성화시키려는 것이다. 지방자치의 활성화는 주민참여를 통하여 가능해 진다. 주민이 관심을 갖지 않고 참여하지 않으면 중앙이 아무리 많은 권한을 지방에 나누어 주어도 활용을 할 수가 없고 자치분권은 가치를 상실하게 된다.

민주주의는 국민이 직접 국정에 참여하는 제도이다. 그러나, 국가의 영토 확대와 인구 증가로 특정 지역에 다수의 국민이 모여서 의사결정을 하기가 어렵기 때문에 국민의 직접 참여에 의한 민주주의는 고대 아테네와 같은 도시국가와 같은 작은 규모의 공동체에서만 가능하였다.

민주주의와 공화주의를 표방하고 있는 대부분의 국가들은 국민이 입법이나 국가정책 등에 직접 참여하지 않고 대표자를 선출하여 국회나 행정부를 구성하고 이들에게 주권행사를 위임하는 대의민주주의를 채택하고 있다. 대의민주주의는 직접 투표를 통하여 주권을 행사하는 직접민주주의 요소를 포함하지만, 선거철에만 국민이 주권자로 참여한다는 한계가 있다. 민주주의와 공화주의의 성공 여부는 적극적이고 상시적인 주민참여에 달려있다고 할 수 있다.

직접민주주의의 필요-충분조건인 주민의 직접적 참여(Direct Participation)는 주민이 쉽게 문제점에 접근하고, 대표를 뽑아 간접적으로 참여하는 방식보다 행동으로 옮기기 쉽고 빠르다는 점에서 주민의 일상생활과 직결된 문제들에 적용이 가능하다. 

하지만, 직접참여방식은 지역의 규모가 일정 규모 이상으로 커지고 직장과 거주지가 분리되는 현재 상황에서 지방자치단체에 대한 주민의 참여의식이 희박해져 실질적인 효과가 없을 수도 있다.

또한, 교통·통신의 발달에 따른 생활권의 확대로 현실적으로 직접참여방식보다는 간접참여의 방식이 보다 효과적일 수 있다는 주장도 제기되고 있다. 간접적 참여방식은 대표자를 선출하여 참여하는 방식으로 지역의 범위가 크고 주민의 개인 참여가 불가능할 경우 활용되기 때문이다. 

주민참여방식은 간접적인 참여방식 보다는 직접적인 참여방식이 바람직하지만, 주민의 직접적인 참여 방식인 주민감사청구권, 주민소환제, 주민투표 등의 경우는 절차가 복잡하고 시간과 비용의 문제가 있기 때문에 활발하게 활용되지 못하고 있다.

또한, 이들 직접적인 주민참여제도는 특정 사안에 대한 참여 수단일 뿐이지 상시적인 참여 수단은 아니다. 각 지방자치단체에서 주민으로 구성된 위원회도 상시적인 조직이기는 하지만 위원회에 참여하는 참여자는 일반 주민보다 특정 분야 전문가가 주를 이루고 있기 때문에 일반 주민이 참여하기는 어렵다는 한계를 가진다.

이러한 주민참여제도의 한계를 보완하기 위해서는 주민의 생활권을 중심으로 주민들이 쉽게 만날 수 있는 지역을 중심으로 하는 상시적인 참여민주주의제도가 활성화되어야 한다.

참여민주주의(參與民主主義, 영어: participatory democracy)는 다수가 의사결정과정에 자발적으로 참여하는 민주주의를 포괄적으로 설명하는 용어이다. 정치적 집단 내의 모든 구성원들에게 의사결정 과정에서 영향력을 발휘할 수 있는 기회를 만들려고 노력하며, 그런 기회에 접근하는 사람들의 범위를 확장하려는 것이 참여민주주의 정신이다. 이러한 참여민주주의는 적극적이고 능동적인 주민참여를 필요-충분조건으로 하고 있다.

향후, 지역차원에서의 다양한 주민참여는 앞으로 지방자치에 있어서 더욱 중요한 위치를 차지하게 될 전망이다. 특히 전통적 행정체제에서 거버넌스 체제로 이행되면서, 그리고 중앙집권적 행정체제가 지역주민의 참여에 기반하는 지역분권형 제도로 변화하면서 이러한 주민참여의 역할과 기능의 중요성을 더욱 강조되고 있다.

주민참여는 우선 주민 개인의 주체성을 회복시키는 기능을 하며, 주민의 자치능력을 향상시킬 뿐만 아니라 주민의 정치적 영향력과 사회의 자기변동능력(social self-guiding capacity)을 제고하는 기능을 한다. 또한 지방자치단체의 정책 집행에 있어서 주민참여의 활성화는 권력에 의한 주민의 권리 침해를 최소화할 수 있다. 지방자치단체 차원에서는 지방자치단체와 주민간의 거리를 단축시켜 상호협동과 신뢰를 강화하고 책임의 분담을 가져올 수 있다.

또한, 주민참여를 통하여 지방자치단체는 주민과 지역사회의 행정수요를 정확하게 측정할 수 있으며, 정책 집행에 있어 주민들의 지지와 협조를 얻어낼 수 있고, 주민의 요구와 기대, 의사 등을 명확하게 파악하여 점진적인 지역사회발전을 꾀할 수 있다는 긍정적인 효과를 가져 온다.

[김필두 특별기고 ③]으로 이어집니다.

▲김필두 한국지방행정연구원 연구위원

김필두  kpd@krila.re.kr

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