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지방분권 개헌해야 국민이 주인된다[특별 기고] 육동일 시도지사협의회 지방분권특별위원회 공동위원장

지난 7월 19일, 문재인 정부 5년 동안 추진될 국정운영로드맵이 발표됐다. 이 ‘국정운영5개년계획’에는 국민이 주인인 정부, 더불어 잘사는 경제, 내 삶을 책임지는 국가, 고르게 발전하는 지역, 평화와 번영의 한반도의 5대 국정목표와 20대 국정전략, 그리고 100대 국정과제가 담겨져 있다.

1987년 이후의 앞선 정부들이 국가중심의 만주주의의 확장에 치중했다면, 문재인 정부는󰡐국민중심의 민주주의‘라는 촛불 시민혁명의 정신을 확고히 받들겠다는 국민에 대한 약속으로 볼 수 있다. 나아가 이제는 더 이상 제왕적 대통령의 실패를 되풀이해서는 안 되겠다는 의지의 표현이기도 하다.

1987년 헌정체제는 국민이 국가의 주인임을 망각한 군사독재정치를 종식시키기 위한 국민들의 희생과 열망에 따라 대통령 직선제를 골자로 한 헌법 개정으로 출범했다. 그러나 그 이후에도 정치권과 역대 대통령들은 여전히 국민의 여망을 무시하고 권력분립과 국민기본권을 명시한 헌법을 존중하지 않는 가운데 청와대 중심의 중앙집권적 통제방식의 국가운영을 지속해 왔다.

그 결과는 정권과 국정의 실패로 나타났다. 세월호 사고와 메르스 사태는 종전의 국정운영방식이 더 이상 재난관리와 국가위기에 통하지 않음을 보여줬다. 뿐만 아니라, 권력의 집중에서 비롯된 비선실세들에 의한 국정농단은 급기야 대통령의 탄핵과 구속이라는 비정상적인 정권종말의 불행한 결과를 초래했다.

물론, 지난 30년간 민주화 과정을 거치면서 초집중화된 권력체제를 꾸준히 완화시켜온 것은 사실이다. 그러나 그 중심은 입법‧사법‧행정 등 중앙권력의 수평적 분산에 한정되었다. 그 결과 대통령의 권력을 견제하는 명분으로 국회와 국회의원들의 특권과 특권의식은 한없이 비대화되는 부작용을 낳았다.

지금 우리의 헌정체제가 직면한 중요하고 시급한 과제는 중앙정부와 지방정부 간 그리고 관과 민간의 수직적 권력분립을 재정립하는 일이다. 다행히󰡐고르게 발전하는 지역의 국정목표를 수행하기 위한 11개의 국정과제와 53개의 실천과제에는 획기적인 지방분권 추진과 주민참여의 실질화, 지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권, 교육자치의 강화, 제2국무회의 도입 등이 포함되어 있다.

그러나, 여전히 안심할 단계는 아니다. 문재인 정부가 국민주권적 개헌과 자치분권을 이번에 국정 과제화 했다지만, 지방자치와 분권을 가로막는 악마는 디테일에 숨어있다. 가장 확고한 분권의지, 지방분권추진로드맵의 제시, 지방분권특별법의 제정을 통해 적극적으로 노력한 노무현 정부에서도 지방분권은 국민과의 약속을 지키지 못한 채 기대에 미치지 못했다. 지방자치와 분권의 구체적인 국정과제들이 헌법에 디테일하게 보장되지 못한 결과, 분권에 대한 논의는 탁상공론에 그쳤기 때문이다. 오히려 지방자치와 분권의 거부하거나 두려워하는 집권선호 세력들의 저항과 반발에 굴복한 것이다.

지방자치와 분권의 길은 힘들고 고단한 과정이지만, 대한민국이 반드시 가야할 길이다. 선진국일수록 국가와 지역경쟁력의 강화를 위해서, 국정운영의 민주성과 효율성의 실현을 위해서, 그리고 국민의 기본권이 된 자치권의 보장을 위해서 헌법을 지방분권형 헌법으로 개정해 가고 있다.

이러한 선진국의 추세와 우리나라의 국가발전 단계, 그리고 국민의식수준으로 보아서 내년의 개헌은 반드시 지방자치와 분권이 담보된 지방분권형 개헌으로 가야한다. 다행히 국회에서도 개헌추진로드맵을 제시하고 있다.

내년 3월중 헌법개정안을 발의하고, 5월 국회의결을 거쳐 6월 지방선거와 함께 국민투표로 매듭짓는다는 계획이다. 일정이 빠듯하다. 그러나 30년 만에 돌아온 이 절호의 개헌 기회를 놓쳐서는 안 된다. 지방분권형 개헌을 통해 국민이 주인이 되는 진정한 국민주권시대를 반드시 열어야 한다.

▲육동일 시도지사협의회 지방분권특별위원회 공동위원장 (충남대 교수)

육동일  diyook@cnu.ac.kr

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